建設(shè)出口水產(chǎn)品HACCP認(rèn)證示范區(qū)的實(shí)踐與思考

摘 要：本文基于國(guó)內(nèi)外食品安全區(qū)域管理以及危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系認(rèn)證等相關(guān)理論，選擇在舟山市出口水產(chǎn)企業(yè)集聚區(qū)域（普陀區(qū)）內(nèi)，開(kāi)展組織保障體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、源頭控制體系、認(rèn)證認(rèn)可體系和監(jiān)督管理體系等方面實(shí)踐，著手建立出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)，對(duì)利用認(rèn)證監(jiān)管資源，推進(jìn)政府綜合治理能力建設(shè)具有借鑒作用。

關(guān)鍵詞：食品安全  區(qū)域管理  HACCP體系  認(rèn)證示范區(qū)

The study of establishing the HACCP Certification Demonstration Area for the export of aquatic products 

Abstract: This paper tried to establish the HACCP certification demonstration area of export food, which including organizational system, regulations and standards system, the source control system, certification and accreditation system and supervision system, in Zhoushan city aquatic product enterprise cluster region (Putuo District), based on the theory of the domestic and international food safety management and hazard analysis and critical control point (HACCP) system certification. These would integrate the certification supervision resources and have reference implications on the comprehensive management of the government ability.

Keywords: Food safety, Regional management, HACCP system, Demonstration Area.

HACCP體系是一個(gè)國(guó)際上廣為接受的以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防控制為基礎(chǔ)的體系，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委推行的HACCP體系認(rèn)證制度也逐步成為消除國(guó)際貿(mào)易壁壘的有效手段。據(jù)初步調(diào)查，舟山共有出口水產(chǎn)企業(yè)101家，海捕水產(chǎn)品出口量占全國(guó)十分之一強(qiáng)。所有出口水產(chǎn)企業(yè)均建立了HACCP體系，但認(rèn)證率不足8%。本文選擇在舟山市出口水產(chǎn)品集聚區(qū)域（普陀區(qū)）內(nèi)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外食品安全區(qū)域化管理和HACCP認(rèn)證相關(guān)理論，探索建設(shè)全國(guó)首個(gè)出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)，對(duì)推進(jìn)政府綜合治理能力建設(shè)具有一定借鑒作用。

1  國(guó)內(nèi)外食品安全區(qū)域化管理及HACCP認(rèn)證理論研究

1.1 國(guó)外食品安全區(qū)域化管理研究。在食品安全管理和區(qū)域化監(jiān)管研究方面，發(fā)達(dá)國(guó)家起步較早。較多學(xué)者從不完全契約理論和成本經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)區(qū)域食品安全作了較多探討和研究。其中，Klein等(1981)^[1]通過(guò)分析質(zhì)量保證和契約成本模型，深入分析了市場(chǎng)因素對(duì)確保契約自我實(shí)現(xiàn)的作用。Maze(2001) ^[2]等從整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，討論了食品質(zhì)量安全與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。Hudson(2001)^[3]對(duì)供應(yīng)鏈中的契約協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了理論探討和實(shí)例分析。然而事實(shí)上，食品質(zhì)量安全存在著較多信息不對(duì)稱性，也決定著信息不對(duì)稱理論在食品質(zhì)量安全管理研究中的重要作用，解決信息不對(duì)稱下的食品安全問(wèn)題，最重要的一個(gè)措施推行相關(guān)食品安全認(rèn)證，并建立一套標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.2 國(guó)內(nèi)食品安全區(qū)域化管理研究。我國(guó)食品質(zhì)量安全管理和區(qū)域化監(jiān)管的研究大致可以劃分為食品質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化推廣和食品質(zhì)量安全區(qū)域管理三個(gè)階段^[4]。特別是在2007以來(lái)，國(guó)家質(zhì)檢總局頒布了國(guó)家級(jí)出口食品質(zhì)量示范區(qū)建設(shè)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和要求^[4]，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)食品安全區(qū)域化綜合治理快速發(fā)展。這些實(shí)踐主要集中在區(qū)域監(jiān)管資源共享和區(qū)域監(jiān)管體系整合，較少涉及整合現(xiàn)有的認(rèn)證資源。

1.3 HACCP體系認(rèn)證相關(guān)理論研究。HACCP體系認(rèn)證的基本依據(jù)是GB/T 27341《危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系 食品生產(chǎn)企業(yè)通用要求》和GB 14881《食品企業(yè)通用衛(wèi)生規(guī)范》。其中，《HACCP體系認(rèn)證實(shí)施規(guī)則(CNCA-N-008：2011)》中規(guī)定，第二階段審核時(shí)，應(yīng)將進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，以及出口食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生要求作為評(píng)審依據(jù)（適用時(shí)）。國(guó)家認(rèn)監(jiān)委2012年第3號(hào)公告規(guī)定，于2002年5月1日起，實(shí)施《食品生產(chǎn)企業(yè)危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)管理體系認(rèn)證管理規(guī)定》，由此拉開(kāi)了我國(guó)食品企業(yè)開(kāi)展HACCP體系認(rèn)證的序幕。為進(jìn)一步完善HACCP體系認(rèn)證制度，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委于2011年12月發(fā)布《危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系認(rèn)證相關(guān)文件的公告》（第35號(hào)公告），制定了《HACCP體系認(rèn)證實(shí)施規(guī)則》和《HACCP認(rèn)證依據(jù)和實(shí)施范圍（第一批）》。現(xiàn)在，HACCP體系已成為我國(guó)和其他貿(mào)易國(guó)家對(duì)食品安全控制的一個(gè)非常重要的手段，我國(guó)也已基本建立了與美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)等的HACCP管理體系，HACCP體系認(rèn)證也能有效減少國(guó)際貿(mào)易摩擦。

2 建設(shè)出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)的做法

基于前期研究，選擇在舟山市出口水產(chǎn)品集聚區(qū)域（普陀區(qū)）內(nèi)開(kāi)展出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)實(shí)踐，著重建設(shè)組織保障體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、源頭控制體系、認(rèn)證認(rèn)可體系和監(jiān)督管理體系等內(nèi)容。

2.1 組織保障體系。推進(jìn)出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)，離不開(kāi)地方政府的積極推進(jìn)。普陀區(qū)政府專門(mén)成立出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)政府領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)建設(shè)辦公室，明確職能、出臺(tái)方案。同時(shí)，針對(duì)出口企業(yè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，梳理出扶持政策，設(shè)立專項(xiàng)資金。同時(shí)，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)利用已有的資源，在2014年上半年對(duì)出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)開(kāi)展了兩期出口食品HACCP認(rèn)證方面的培訓(xùn)，協(xié)助地方政府制定示范區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃表。

2.2 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。出口食品HACCP認(rèn)證示范區(qū)建設(shè)遵從“出口企業(yè)自愿參加、地方政府統(tǒng)一申報(bào)、專家組集中評(píng)審、認(rèn)證監(jiān)管部門(mén)審批”的方式開(kāi)展。根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，引導(dǎo)出口企業(yè)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)市場(chǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，按照國(guó)際市場(chǎng)要求，制定出口水產(chǎn)品良好操作規(guī)范、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程以及收獲、運(yùn)輸、貯藏、包裝、標(biāo)識(shí)等標(biāo)準(zhǔn)。引導(dǎo)水產(chǎn)品加工企業(yè)開(kāi)展良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）和食品農(nóng)產(chǎn)品管理體系（ISO22000）等體系認(rèn)證。積極支持有條件的出口企業(yè)開(kāi)展國(guó)際認(rèn)證。

2.3 源頭控制體系。加強(qiáng)對(duì)海捕水產(chǎn)品的捕撈衛(wèi)生控制、運(yùn)輸保鮮、碼頭收購(gòu)以及剝蝦環(huán)節(jié)監(jiān)管等源頭控制。對(duì)于發(fā)生問(wèn)題的區(qū)域和企業(yè)，根據(jù)最初信息源立即啟動(dòng)追溯程序，包括查找加工日期及批號(hào)、確定捕撈海域、作業(yè)船只、運(yùn)輸情況和生產(chǎn)加工情況，通過(guò)查閱相關(guān)管理日志、臺(tái)帳、檢測(cè)報(bào)告等分析原因，逐步建立以捕撈、運(yùn)輸、收購(gòu)、生產(chǎn)、貯存、包裝、流通和銷(xiāo)售全鏈條的出口水產(chǎn)品可追溯制度。

2.4 認(rèn)證認(rèn)可體系。鼓勵(lì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)積極采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展認(rèn)證。示范區(qū)內(nèi)從事認(rèn)證活動(dòng)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)需將進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，以及出口食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生要求作為評(píng)審依據(jù)，并且固化為評(píng)審作業(yè)指導(dǎo)書(shū)。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在出口食品備案工作中應(yīng)充分采信第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證結(jié)果，優(yōu)先推薦國(guó)外注冊(cè)，直接通過(guò)美國(guó)HACCP驗(yàn)證，在出口企業(yè)等級(jí)劃分和通關(guān)便利化方面予以傾斜。地方政府對(duì)示范區(qū)內(nèi)水產(chǎn)加工企業(yè)進(jìn)行HACCP和ISO22000體系認(rèn)證的，第一年認(rèn)證費(fèi)給予全額補(bǔ)助，后二年對(duì)管理年金和年度監(jiān)督審核費(fèi)給予50%以內(nèi)的補(bǔ)助。不在本年度進(jìn)行體系認(rèn)證的，給予認(rèn)證費(fèi)50%以內(nèi)的補(bǔ)助。

2.5 監(jiān)督管理體系。地方政府制定《出口水產(chǎn)品HACCP認(rèn)證示范區(qū)內(nèi)失信企業(yè)通報(bào)與黑名單管理制度》，建立示范區(qū)出口企業(yè)誠(chéng)信檔案和產(chǎn)品質(zhì)量信用記錄，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制措施。漁業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)督、出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)等部門(mén)建立監(jiān)測(cè)、監(jiān)管和執(zhí)法互助機(jī)制。示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)監(jiān)督管理情況，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)質(zhì)量安全事件。

3問(wèn)題及建議

舟山市普陀區(qū)共有40余家出口水產(chǎn)企業(yè)，均能積極參與到示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中，大多獲證企業(yè)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)均能較好保證認(rèn)證有效性，預(yù)計(jì)示范區(qū)內(nèi)出口企業(yè)至少有50%以上將獲得HACCP體系認(rèn)證。然而，在建設(shè)過(guò)程中，也存下如下問(wèn)題：①地方政府重視而不重“事”。地方政府和出口企業(yè)均期待通過(guò)示范區(qū)建設(shè)，能享受一些政策或資金福利。但由于示范區(qū)建設(shè)是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，涉及部門(mén)多、任務(wù)繁雜。地方政府雖牽頭協(xié)調(diào)，但希望檢驗(yàn)檢疫部門(mén)能充當(dāng)承建的辦公室角色。然而一旦如此，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)則極易大包大攬，示范區(qū)建設(shè)也就成為“自?shī)首詷?lè)”。當(dāng)然，在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)必須充當(dāng)好地方政府的智囊團(tuán)，將建設(shè)任務(wù)和工作逐條梳理，再由地方政府各職能部門(mén)具體執(zhí)行。②認(rèn)證機(jī)構(gòu)配合而不配“套”。認(rèn)證初期，認(rèn)證機(jī)構(gòu)要能積極配合，投入一定的精力，甚至讓出一些短期利潤(rùn)。但由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)人員變化大，年輕的評(píng)審員經(jīng)驗(yàn)不足，尚不能為地方政府和出口企業(yè)提供足夠的技術(shù)支持。此外，認(rèn)證機(jī)構(gòu)在將進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，以及出口食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生要求轉(zhuǎn)化為評(píng)審作業(yè)指導(dǎo)書(shū)方面，由于其對(duì)國(guó)外食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)掌握不足，制定的作業(yè)指導(dǎo)書(shū)專業(yè)性不足，需要繼續(xù)加大培訓(xùn)力度。③出口企業(yè)出工而不出“力”。較多出口企業(yè)需要一定的政策扶持，但又習(xí)慣于政策扶持。企業(yè)愿意安排專門(mén)的品管人員配合政府部門(mén)推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，但部分部分只把認(rèn)證作為招投標(biāo)或宣傳廣告的“噱頭”，容易導(dǎo)致認(rèn)證實(shí)施處于虛位狀態(tài)。認(rèn)證初期，出口企業(yè)尚能將須認(rèn)證的管理體系要求與組織管理機(jī)制相互融合、貫徹實(shí)施，一旦通過(guò)認(rèn)證后，則對(duì)管理體系的持續(xù)發(fā)展與改進(jìn)要求“束之高閣”，甚至有食品企業(yè)對(duì)每年的監(jiān)督審核收費(fèi)存在抵觸情緒，這均需要通過(guò)后續(xù)認(rèn)證有效性檢查予以解決。

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