1、案情介紹  

1996年1月10日上午，成都市錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊食品衛(wèi)生監(jiān)督員一行6人到成都市食品廠進行檢查，發(fā)現(xiàn)該廠使用的輔料中含有有毒有害物質(zhì)罌粟殼，遂決定查封原料庫房和成品包裝車間并暫扣衛(wèi)生許可證。采取以上措施后未送達行政處罰決定書，也未告知訴權(quán)。1996年1月24日，食品廠向市衛(wèi)生局申請復(fù)議，至月底，原告又撤回復(fù)議申請。1996年3月8日，錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊解除了對原告原料庫房和包裝車間的查封，并于3月13日發(fā)還衛(wèi)生許可證。1996年6月5日，食品廠向錦江區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求判錦江區(qū)衛(wèi)生局糾正1996年1月10日所作的違法行政行為，并承擔本案訴訟費用。

1996年12月12日，錦江區(qū)人民法院公開審理了此案。

原告訴稱：1.被告所屬工作人員進行檢查時，著裝不整，未出示執(zhí)法證件；2.被告認定原告在使用中的香料輔料中含有罌粟殼，但又不依法對該輔料予以采樣、存封，而是挑選出罌粟殼單獨送樣檢查；3.被告認定原告違反《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第三十七條、第三十九條，扣押原告衛(wèi)生許可證，責令停業(yè)整頓，顯屬適用法律錯誤；4.被告作出具體行政行為后，未送達行政處罰決定書，未告知訴權(quán)和起訴期限，違反法定程序。

被告辯稱：1.被告所屬工作人員進行檢查時，執(zhí)法著裝，且文明禮貌；2.被告所屬食品衛(wèi)生監(jiān)督員查封原告原料庫房和包裝車間，對可能導(dǎo)致食物中毒的食品實施臨時控制措施，符合《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第三十七條之規(guī)定；3.被告依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條、第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛(wèi)防（1988）第46號文《成都市衛(wèi)生局、公安局關(guān)于嚴禁在食品中摻入有毒有害物質(zhì)的通告》之規(guī)定，暫扣衛(wèi)生許可證和責令停業(yè)整頓是必要的。

1997年2月12日，成都市錦江區(qū)人民法院作出（1996）錦行初字第11號行政判決書。法院認為，被告對食品廠采取查封包裝車間和原料庫房的強制措施沒有法律依據(jù)，采取查封強制措施后未送達行政處罰決定書，未告知訴權(quán)，違反法定程序，因此判決錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊1996年1月10日對食品廠所采取的查封強制措施違反法律規(guī)定，訴訟費由被告負擔。

1996年3月17日，判決書送達雙方當事人。雙方均未在法定期限內(nèi)提出上訴。至此，這起行政訴訟案以被告錦江區(qū)衛(wèi)生局敗訴而告終。

     2、專家分析  

這是一起某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的案件。當?shù)匦l(wèi)生行政部門認定其違反《食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條的規(guī)定，并根據(jù)第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛(wèi)防（1988）第46號文規(guī)定，作出了下列臨時控制措施：1.封存原料庫房和成品包裝車間；2.暫扣衛(wèi)生許可證。但未送達衛(wèi)生行政控制決定書。本案某食品廠申請行政復(fù)議后又撤回申請，此后提起行政訴訟，人民法院判決衛(wèi)生行政部門采取的強制措施違反法律規(guī)定。

本案涉及的是衛(wèi)生行政部門作出的臨時控制措施是否合法問題。我們認為，該臨時控制措施無論在實體上，還是在程序上均不合法。

一、采取臨時控制措施必須具備法定條件和方式。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第三十七條第一款的規(guī)定，必須在已造成食物中毒或有證據(jù)證明可能導(dǎo)致食物中毒事故時方可采取臨時控制措施。本案未造成食物中毒事故，只能解釋具有后一種條件。但從案件介紹來看，衛(wèi)生行政部門認定某食品廠經(jīng)營含有罌粟殼的食品證據(jù)不足。再者按照規(guī)定，衛(wèi)生行政部門只能采取下列二項臨時控制措施：1.封存造成食物中毒或者可能導(dǎo)致食物中毒的食品及其原料；2.封存被污染的食品用工具及用具，并責令清洗消毒。所以，很明顯，衛(wèi)生行政部門作出的二項臨時控制措施沒有法律依據(jù)，屬于越權(quán)的具體行政行為。

二、采取的臨時控制措施適用法律不當。衛(wèi)生行政部門對某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的行為認定違反《食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條不當，因為第二十三條是對保健食品的安全性和說明書的真實性的規(guī)定，本案的違法事實顯然不能適用。某食品廠經(jīng)營含有有毒有害物質(zhì)的食品，只能是適用第九條第（二）項較為適當。另外，適用成都市衛(wèi)生局、公安局發(fā)布的成衛(wèi)防（1988）第46號文件作出控制措施更為不當，因該文件作為規(guī)范性文件，還夠不上行政規(guī)章，所以不能適用。

三、作出臨時控制措施在程序上存在以下問題：

1、根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定的要求和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》第二十條規(guī)定，食品衛(wèi)生監(jiān)督員在進行監(jiān)督檢查時必須表明身份，出示監(jiān)督證件，而該案食品衛(wèi)生監(jiān)督人員在檢查時沒有做到。

2、形式上違反程序。根據(jù)《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》第三十七條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門采取臨時控制措施時，應(yīng)使用封條，并制作衛(wèi)生行政控制決定書（附送達回證），而本案中衛(wèi)生行政部門作出的控制措施未送達決定書。

3、未告知訴權(quán)或者起訴期限。根據(jù)《行政處罰法》等規(guī)定的要求，衛(wèi)生行政部門作出具體行政行為必須告知管理相對人相關(guān)的權(quán)利，包括行政救濟權(quán)。該起案件衛(wèi)生行政部門未交代訴權(quán)和起訴期限，也屬違反法定程序。雖然某食品廠超過了《行政訴訟法》規(guī)定的三個月起訴期限，但最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第三十五項規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權(quán)或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不超過一年。”所以，人民法院認定某食品廠提起的行政訴訟在訴訟時效內(nèi)。